З лютого 2016 р. діє спрощений судовий порядок встановлення фактів народження та смерті. Незважаючи на те, що завдяки цьому порядку особи, які проживають на територіях поза урядовим контролем, мають можливість отримувати документи українського зразка, він залишається непростим тимчасовим рішенням. У зв’язку зі складністю та тривалістю судової процедури, тільки 12% дітей, народжених на окупованих територіях АР Крим у 2018 р., отримали свідоцтва про народження українського зразка. У 2019 р. цей відсоток збільшився до приблизно  17% (інфографіка «Статистика по встановленню фактів народження на ТОТ АРК»).

Водночас норми міжнародного права покладають на державу зобов’язання здійснювати реєстрацію дітей одразу після народження та запобігати випадкам безгромадянства. Практика міжнародних судових установ та міжнародних організацій рекомендує державам запровадити доступну для всіх систему реєстрації.

Міжнародне право на захисті прав дитини та її зв’язку з державою громадянства

Міжнародне право закріплює право дитини на реєстрацію одразу після народження. Це безпосередньо впливає на її зв’язок з державою громадянства. Держава тут виступає як гарант забезпечення прав дитини, які виникають з моменту народження і потребують захисту з її боку.

Відповідно до ст. 24 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права від 16.12.1966 р., «кожна дитина повинна бути зареєстрована негайно після її народження та повинна мати ім’я», «кожна дитина має право на набуття громадянства». Ст. 7 Конвенції ООН про права дитини від 20.11.1989 р. розширює цю норму: «Дитина має бути зареєстрована одразу ж після народження та з моменту народження має право на ім’я і набуття громадянства, а також, наскільки це можливо, право знати своїх батьків та право на їхнє піклування. Держави-учасниці забезпечують здійснення цих прав згідно з їхнім національним законодавством та виконують свої зобов’язання за відповідними міжнародними документами у цій галузі, зокрема у випадку, якби інакше дитина не мала громадянства».

Застосування таких загальних норм на практиці потребувало уточнення. Допомогу в цьому питанні взяли на себе організації, які належать до системи ООН. Насамперед, Комітет з прав людини, який відзначив, що незареєстровані діти можуть бути позбавлені своїх базових прав на медичну допомогу, освіту та соціальне забезпечення, а також ризикують стати жертвами викрадення, продажу або торгівлі дітьми. Для того щоб не піддавати немовлят додатковим загрозам, Комітет рекомендує державам забезпечити реєстрацію всіх дітей одразу після народження. Наприклад, держава може створити безкоштовну систему реєстрації, доступну для всіх. Якщо реєстрація не відбулася одразу, держава має забезпечити можливість пізньої реєстрації народження, водночас гарантуючи рівний доступ всіх дітей до медичної допомоги, захисту, освіти та інших соціальних послуг, незалежно від того, чи було зареєстроване їхнє народження. Рекомендації Комітету з прав людини держави мають виконувати в повному обсязі в мирний час.

Додаткові виклики для держав — ведення бойових дій та втрата контролю над частиною територій — стали основними чинниками, що ускладнюють реєстрацію дітей, які народилися на територіях поза урядовим контролем. Такі ситуації вимагають спеціальної оцінки ризиків, наслідків та рішень відповідно до міжнародних стандартів захисту прав дитини, враховуючи наявний стан речей.

Дороговказом для держав, постраждалих внаслідок конфлікту, є Консультативний висновок Міжнародного суду ООН (МС ООН) від 21.06.1971 р.: «У той час, коли офіційні дії, вчинені урядом Південної Африки від імені або стосовно Намібії після спливу строку дії Мандату, є незаконними й такими, що не мають законної сили, ця відсутність законної сили не може поширюватися на такі дії як реєстрація народження, смерті та шлюбу, наслідки яких не можуть бути проігноровані виключно в результаті шкоди, нанесеної мешканцям Намібії» (п. 125 Консультативного висновку Міжнародного суду ООН щодо правових наслідків для держав тривалої присутності Південної Африки в Намібії (Південно-Західна Африка), незважаючи на Резолюцію Ради Безпеки ООН 276 (1970) від 21.06.1971 р.).

Повноваження МС ООН виносити консультативні висновки є проявом прогресивного розвитку міжнародного права. Їхній універсальний характер являє собою рекомендації всім державам світу щодо приведення національного законодавства у відповідність до провідних практик міжнародного права. Приймаючи цей висновок, МС ООН керувався тим, що втрата контролю над територіями не означає припинення таких природних речей як народження і смерть. Їх невідворотність є ключовою підставою для підтвердження державою на своїй території навіть у разі втрати контролю над її частинами.

«Оперативні» агенції системи ООН — Верховний Комісар ООН з прав людини, Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) та Дитячий фонд ООН (ЮНІСЕФ) — які працюють по всьому світу, допомагаючи постраждалим внаслідок конфліктів особам, також не оминули увагою реєстрацію народження. У своїй доповіді «Реєстрація народження та збройний конфлікт» ЮНІСЕФ наголошує на тому, що нереєстрація народження під час збройного конфлікту позбавляє немовлят доступу до життєво необхідної допомоги, води, їжі, укриття/житла, медичної допомоги. До того ж відсутність реєстрації дітей може призвести до роз’єднання або неможливості відновлення сімейних зв’язків. Також неідентифікація державою незареєстрованих дітей може заважати здійсненню гуманітарної діяльності й зусиллям з відновлення, реконструкції та розвитку.

Проаналізувавши досвід Перу, Мозамбіку та Колумбії, ЮНІСЕФ виявив такі перепони на шляху до реєстрації народження: руйнація центрів реєстрацій внаслідок бойових дій; велика відстань до вцілілих центрів реєстрації; втрата або знищення документів батьками дітей; значні витрати на транспорт та відновлення документів; відсутність доступу до шкільної освіти та медичної допомоги; щоденний ризик насильства.

У своїй доповіді «Реєстрація народження та право кожного на визнання всюди як особи перед законом» Верховний Комісар ООН з прав людини відзначає критично важливу роль реєстрації цивільного стану під час урядового планування, прийняття рішень, моніторингу програм для дітей, сімей та спільнот. Точна інформація про своє населення допомагає державі планувати надання послуг дітям, будівництво достатньої кількості шкіл, навчання лікарів тощо для задоволення потреб населення.

УВКБ ООН у своєму «Висновку щодо реєстрації цивільного стану» визнає ключову роль реєстрації громадянського стану в захисті прав людини та розробці довгострокових рішень, заохочуючи держави до прийняття спрощених адміністративних процедур реєстрації народження та смерті; інтеграції реєстрації цивільного стану до інших державних послуг, включаючи послуги, що стосуються пологів, догляду за дітьми, вакцинації та освіти; проведення регулярних інформаційно‑роз’яснювальних кампаній; здійснення заходів, спрямованих на забезпечення здійснення реєстраційних послуг у віддалених місцях; облік реєстрації вільних народжень та смерті відповідно до національного законодавства, зокрема, сприяння пізній реєстрації та відмова від внесків і штрафів у такому випадку.

Проблемні реалії українського контексту

Через відсутність українських органів влади на території АР Крим та в окремих районах Донецької та Луганської областей, а також через невизнання документів, виданих окупаційною/де‑факто владою, встановлення фактів народження на цих територіях проводиться в судовому порядку. Починаючи з лютого 2016 р. діє спрощений порядок розгляду таких справ. Водночас, навіть за умови спрощення, судова процедура є складною, тривалою та матеріально затратною.

Для того щоб подати заяву до суду, заявник повинен звернутися до будь-якого органу реєстрації актів цивільного стану та отримати відмову у видачі свідоцтва про народження на підставі документів, виданих окупаційною/де‑факто владою. Така відмова є підставою для звернення до суду. В більшості випадків заявники не можуть самостійно підготувати заяву до суду та звертаються до юристів за допомогою. Неурядові організації або центри надання безоплатної правової допомоги (якщо заявник зареєстрований як внутрішньо переміщена особа (ВПО)) надають таку допомогу на безоплатній основі.

Законом України «Про судовий збір» 08.07.2011 р. №3674‑VI передбачено «звільнення від сплати судового збору заявників у справах про встановлення фактів, що мають юридичне значення та відбулися на тимчасово окупованих територіях». Водночас моніторинг, проведений громадською організацією «Крим СОС», показав, що оплата збору все ж таки проводиться. Наприклад, у Херсонському міському суді у 2018 р. та 2019 р. у справах про встановлення фактів народження дитини 90% та 93% заявників сплачували судовий збір, у справах про встановлення фактів смерті — 65% та 68% відповідно. До того ж аналіз судової практики свідчить про те, що в більшості випадків судді по всій території України тлумачать цю нечітко виписану норму як таку, що застосовується виключно до ВПО, змушуючи інші категорії населення, постраждалого внаслідок конфлікту, сплачувати судовий збір у таких справах.

Хоча розгляд справи має проводитися невідкладно, підготовка документів для звернення до суду триває достатньо довго. В середньому по всій території України час між першим візитом до органу реєстрації та видачею свідоцтва про народження становить від 2‑х до 6‑ти тижнів. До того ж весь цей час заявник має перебувати на підконтрольній частині території України та винаймати там житло, що покладає на нього додатковий фінансовий тягар. Окрім того, якщо з моменту народження минуло більше року, отримати свідоцтва українського зразка заявники одразу не можуть. В цьому випадку проводиться процедура поновлення актового запису, а встановлений порядком строк розгляду складає до 3‑х місяців.

У зв’язку з реформою судової системи місцеві суди неукомплектовані та перевантажені. Оскільки наразі діє система електронного розподілу справ між суддями, призначений суддя може піти у щорічну відпустку чи відпустку за хворобою, що затягує розгляд справи. У 2018 р. 70% від загальної кількості актів реєстрації народжень відбулося на території Херсонської області, а у м. Херсоні — 25%, що безпосередньо свідчить про надмірне навантаження на роботу судів.

Ситуацію додатково ускладнює відсутність «гнучкої системи», яка враховувала б реалії життя в окупованій АР Крим. Оскільки кількість громадян України, які беруть шлюб або розлучаються на тимчасово окупованих територіях, у свідоцтвах про народження, виданих окупаційною/де‑факто владою, прізвище матері не збігається з анкетними даними, зазначеними у паспорті громадянина України. У такому випадку суд не може встановити факт укладення шлюбу або батьківства, тому єдиним варіантом отримання свідоцтва про народження українського зразка залишається визнання жінки одинокою матір’ю. Визнання батьківства є можливим, але в більшості випадків воно також здійснюється через судову процедуру. Укладення шлюбу на підконтрольній території України, в тому числі через опцію «шлюб за добу», вже після народження дитини не впливає на ситуацію (інфографіка «Кількість послуг «Шлюб за добу» від загальної кількості заявників з Криму»).

У 2017 р. було внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку підтвердження факту народження дитини поза закладом охорони здоров’я» від 09.01.2013 р. №9, які передбачали, що окрема медична комісія має розглядати питання підтвердження факту народження дитини на непідконтрольній території. Для цього потрібно надати перелік медичних документів та пройти додаткове обстеження разом з новонародженою дитиною або встановити генетичну спорідненість між жінкою і дитиною. Такі зміни пропонувалися як альтернатива судовій процедурі, але вони не можуть бути застосовані до нинішніх реалій, не відповідають вимогам законодавства та містять відверто дискримінаційні положення.

Таким чином, судова процедура не дає ефективного результату. Чинна нормативно-правова база та практика її застосування свідчать про необхідність запровадження інших процедур, що сприятимуть збільшенню кількості дітей, які матимуть свідоцтво про народження українського зразка, а також зменшенню ризику виникнення випадків безгромадянства.

Запропоновані рішення

Щорічне зростання кількості «задокументованих» дітей з тимчасово окупованої території АР Крим ілюструє збільшення у відносних та абсолютних показниках кількості охочих отримати свідоцтва українського зразка. Це свідчить про намір мешканців АР Крим залишатися в українському правовому просторі, незважаючи на тривалість окупації та дії окупаційної влади. Саме тому має бути розроблена та впроваджена адміністративна (позасудова) процедура встановлення факту народження на окупованих територіях.

У 2018 р. умовою для запровадження такої процедури стало прийняття Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» №2268‑VIII. Зокрема, ч. 3 ст. 2 вказаного закону встановлено, що «діяльність збройних формувань Російської Федерації та окупаційної адміністрації Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, що суперечить нормам міжнародного права, є незаконною, а будь-який виданий у зв’язку з такою діяльністю акт є недійсним і не створює жодних правових наслідків, окрім документів, що підтверджують факт народження або смерті особи на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, які додаються відповідно до заяви про державну реєстрацію народження особи та заяви про державну реєстрацію смерті особи».

Вищезазначена норма є прямою вказівкою на обов’язок розробити адміністративну процедуру. Зважаючи на визнання законодавством України АР Крим та міста Севастополя (2014 р.), а також окремих районів Донецької та Луганської областей (2019 р.) тимчасово окупованими територіями, адміністративна (позасудова) процедура підтвердження фактів народження та смерті має бути впроваджена для жителів усіх цих територій.

Олена Тишкевич

спеціалістка з правових питань УВКБ ООН

Олексій Тільненко

координатор Херсонського офісу ГО «КримСОС»

Ольга Куришко

юристка Київського офісу ГО «КримСОС»