Правозащитники проанализировали законопроект Минреинтеграции о переходном правосудии

Коалиция организаций (в которую входит и КрымSOS), занимающихся вопросами защиты прав пострадавших от вооруженного конфликта лиц, подготовила анализ проекта Закона «Об основах государственной политики переходного периода» (№ 5844). Этот документ был инициирован Кабинетом Министров Украины и зарегистрирован в Верховной Раде Украины 9 августа 2021.

Согласно пояснительной записке, законопроект разработан с целью надлежащего законодательного урегулирования государственной политики переходного периода — комплекса мероприятий по противодействию вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, восстановления территориальной целостности Украины и обеспечения ее государственного суверенитета, восстановления деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на временно оккупированных территориях, преодоление последствий вооруженной агрессии РФ против Украины, реинтеграции временно оккупированных (деоккупированных) территорий и их жителей, развития устойчивого мира и неповторения оккупации.

Команда КрымSOS и коллеги из других организаций дважды подавали свои замечания на всех этапах проведения публичных консультаций по тексту законопроекта его разработчику — Министерству по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий. Эти замечания частично были учтены при подготовке законопроекта.

В то же время правительственный законопроект о переходном правосудии содержит ряд положений, которые способны создать опасность и пробелы в существующем законодательстве, поэтому нуждается в существенной доработке. Принятие этого законопроекта может привести к негативным последствиям, в частности возникновению законодательных коллизий, несоответствию положениям Конституции Украины и международным обязательствам, а также к противоречивому толкованию и, соответственно, к разному правоприменению и нарушению принципа правовой определенности.

Проект закона носит характер скорее политической декларации, чем нормативно-правового акта с четкими нормами правового регулирования, ставит под сомнение возможность выполнения его предписаний в случае принятия.

К основным замечаний к тексту законопроекта можно отнести следующие:

• часть предложений о введении новых терминов в законодательство нуждается в пересмотре и существенной доработке с целью соблюдения принципа правовой определенности и недопущения неправильной трактовки и правоприменения;
• расширение полномочий президента Украины неконституционным способом;
• компоненты переходного правосудия выписаны фрагментарно и не представляют целостной системы;
• предложения по внедрению новых правовых институтов (например, конвалидации) не содержат даже минимального описания того, каким образом они будут реализованы, их общих принципов и механизмов;
• законопроект содержит императивные предписания относительно явлений и процессов по которым предстоит широкое общественное обсуждение и проведены диалоги, в частности с жителями ныне оккупированных территорий Украины (например, по вопросам коммеморации) и тому подобное.

В коалицию организаций, занимающихся вопросами защиты прав пострадавших от конфликта лиц, входят:

Центр прав человека ZMINA,

БФ «Право на защиту»,

ОО «КРЫМСОС»,

ОО «Общественный холдинг «ГРУППА ВЛИЯНИЯ»»,

ОО «Крымская правозащитная группа»,

ОО «Донбасс-СОС»,

БФ «Восток-СОС».

БФ «Stabilization Support Services»

Смотрите также анализ двух предыдущих версий законопроекта Минреинтеграции о переходном правосудии — первой и второй редакции.

Анализ  

Проекта Закона Украины «Об основах государственной политики переходного периода» 

9 августа в Верховной Раде Украины был зарегистрирован Проект Закона «Об основах государственной политики переходного периода» (рег. 5844) (далее – Проект Закона), который был инициирован Кабинетом Министров Украины. Согласно пояснительной записке, законопроект разработан с целью надлежащего законодательного урегулирования государственной политики переходного периода – комплекса мероприятий по противодействию вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, восстановление территориальной целостности Украины в пределах международно признанной государственной границы и обеспечения государственного суверенитета Украины, восстановления деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на временно оккупированных территориях, преодоление последствий вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, реинтеграции временно оккупированных (деокупованих) территорий и их жителей, развития устойчивого мира и неповторения оккупации. 

Поскольку этот законопроект был инициирован Правительством Украины, есть все основания считать, что он выражает правительственную позицию по решению вопросов, касающихся преодоления негативных последствий вооруженного конфликта. 

Коалиция организаций, занимающихся вопросами защиты прав пострадавших от вооруженного конфликта лиц, на всех этапах проведения публичных консультаций по тексту законопроекту его разработчиком – Министерством по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий – подавала свои замечания, которые частично были учтены при подготовке законопроекта. В то же время Проект Закона содержит ряд положений, которые способны создать опасности и пробелы в существующем законодательстве, поэтому Проект требует существенной доработки. Принятие проектов Закона может привести к негативным последствиям, в частности к возникновению законодательных коллизий, несоответствию положениям Конституции Украины и международным обязательствам, а также к противоречивому толкованию и, соответственно, к разному правоприменения и нарушению принципа правовой определенности. Проект Закона носит характер скорее политической декларации, чем нормативно-правового акта с четкими нормами правового регулирования, ставит под сомнение возможность выполнения его предписаний в случае принятия. 

Ниже приведен подробный анализ основных замечаний к тексту Проект Закона. 

1. Часть предложений о введении новых терминов в законодательство нуждается в пересмотре и существенной доработке с целью соблюдения принципа правовой определенности и недопущения неправильной трактовки и правоприменения. 

Проект Закона в статье 1 содержит целый ряд определений, которые являются новеллами для украинского законодательства (в частности, «переходный период», «конфликтный период», «постконфликтный период», «переходная юстиция», «временная оккупация», «конвалидация», «контактная линия», «территориальные общины на контактной линии», «деоккупированная территории» и т.п.). Впрочем часть этих новелл определены некорректно, что приводит к противоречиям нормам международного права, а также положениям национального законодательства. Кроме того, объем некоторых понятий, которые представлены довольно широко в определениях, в самом тексте проектов Закона существенно сужены. 

Так, целесообразность выделения понятий «переходный период», «конфликтный период», «постконфликтный период» сомнительна. Анализируя определения этих понятий, стоит обратить внимание на то, что термины «конфликтный период» и «постконфликтный период» фактически являются составными термина «переходный период», которым является «промежуток времени, в течение которого реализуется государственная политика, направленная на противодействие вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, восстановление территориальной целостности Украины в пределах международно признанной государственной границы и обеспечения государственного суверенитета Укрины, восстановление деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на временно оккупированных территориях, преодоление последствий вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, реинтеграция временно оккупированных (деоккупированных) территорий и их жителей, развитие устойчивого мира и неповторения оккупации». Определение «конфликтного» и «постконфликтного» периодов отличается тем, что первый охватывает время, когда осуществляются активные боевые действия с целью восстановления территориальной целостности, а второй – время, когда осуществляется реинтеграция деоккупированных территорий и восстановления конституционного порядка на них. Несмотря на то, что именно на таком разделении переходного периода на «конфликтный» и «постконфликтный» строится общая концепция политики государства в переходном периоде и текст этого проекта, все же выделение двух похожих по сути сроков не является целесообразным. 

Кроме того, стоит отметить, что статьей 1 Закона Украины «О мобилизационной подготовке и мобилизации» определен «особый период», который «наступает с момента объявления решения о мобилизации (кроме целевой) или доведения его до исполнителей относительно скрытой мобилизации или с момента введения военного положения в Украине или в отдельных ее местностях и охватывает время мобилизации, военное время и частично восстановительный период после окончания военных действий». Таким образом, как можно заметить, определение «конфликтного» и «постконфликтного» периодов уже частично совпадает с понятием «особого периода», что может вызвать разночтения соответствующих законодательных норм и путаницу в их правоприменении. 

Проект содержит понятие «переходная юстиция», что определяется как «комплекс мероприятий, определенных этим и другими законами, направленных на преодоление последствий нарушений законности, прав и свобод человека и гражданина, вызванных вооруженной агрессией Российской Федерации против Украины, включая их восстановление и компенсацию причиненного ущерба, обеспечение справедливости и примирения, а также неповторение оккупации». Во-первых, понятие «переходная юстиция» фактически дублирует понятие «переходное правосудие» (и то, и другое являются переводами названия концепции «transitional justice»), что является постоянным и уже содержится в законодательстве Украины. В частности, это понятие встречается в ряде стратегических документов, а именно: Стратегии деоккупации и реинтеграции временно оккупированной территории Автономной Республики Крым и города Севастополя, утвержденной Указом Президента Украины от 24 марта 2021 № 117/2021, Национальной Стратегии в сфере прав человека, утвержденной Указом Президента Украины от 24 марта 2021 № 119/2021 и т.д.). Таким образом, авторы законопроекта фактически предлагают ввести новое понятие, которое будет существовать в законодательстве Украины одновременно с другим понятием, тождественным по смыслу. 

Во-вторых, в Разделе II проект Закона «Отдельные элементы переходной юстиции», где раскрывается содержание соответствующих частей переходной юстиции, ее содержание значительно сужено по сравнению с определением, содержащемся в статье 1 проект Закона. Несмотря на то, что авторы законопроекта отмечают, что это описание отдельных элементов, непонятно, где приводится описание всех элементов переходной юстиции, и каково соотношение переходной юстиции и переходного периода (конфликтного и постконфликтного периодов). Так, например, согласно определению, содержащемуся в статье 1 проекта Закона, вопросы компенсации ущерба в результате вооруженного конфликта является частью переходной юстиции. При этом вопрос компенсации вреда, причиненного конфликтом, преимущественно раскрыт в статье 3 «Государство-агрессор, государство-оккупант» (эта статья не входит в раздел о переходной юстиции). Вместе с тем формирование кадрового резерва по определению является мерой одного из четырех элементов переходного правосудия, а именно –  «неповторения вооруженного конфликта». При этом авторы законопроекта рассматривают формирование кадрового резерва для работы на деокупированных территориях как меру конфликтного периода. 

К тому же существенные сомнения вызывает целесообразность введения таких понятий, как «контактная линия» и «территориальные общины на контактной линии» (пп. 10, 11 части 1 статьи 1 Проекта). Указанное предложение содержит несколько составляющих. Во-первых, вводится новый термин «контактная линия». На сегодня украинское законодательство оперирует такой терминологией: «линия размежевания», «населенные пункты на линии соприкосновения», «административная граница с временно оккупированной территорией Автономной Республики Крым и города Севастополь», «предел временно оккупированных территорий». В то же время термин «контактная линия», который является прямой «калькой» с английского contact line, или line of contact, не встречается в украинском законодательстве. Учитывая это, в случае принятия этого законопроекта, необходимо будет полностью заменить терминологию подзаконных нормативно-правовых актов с целью согласования с его положениями. Во-вторых, само предложение создать дефиницию территориальных общин на контактной линии ошибочно, поскольку статус территориальных общин на линии разграничения как территориальных общин не меняется – они остаются территориальными общинами, а их перечень может быть создан отдельным нормативно-правовым актом, и для этого не нужно давать законодательное определение этому понятию. 

Зато некоторые важные определения в проекте Закона отсутствуют (например, нет определения таких понятий: «национальный диалог», «диалоговые процессы», «жертвы вооруженной агрессии» и т.д.). 

2. Законопроект предусматривает расширение полномочий Президента Украины неконституционным способом. 

Ряд статей законопроекту устанавливает конкретные полномочия Президента Украины, а именно: 

• уполномочивание народных депутатов Украины, депутатов местных советов, органов местного самоуправления Украины, их должностных лиц на установление связей и взаимодействие с Российской Федерацией, ее государственными органами и органами местного самоуправления, оккупационными силами и оккупационными администрациями Российской Федерации, их должностными лицами по вопросам, связанным с преодолением последствий вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины (часть 8 статьи 5 проектов);  

• установление даты восстановления территориальной целостности Украины (часть 6 статьи 6). 

Стоит отметить, что исчерпывающий перечень полномочий Президента Украины содержится в Конституции Украины, на что указывает пункт 31 части 1 статьи 106. В свою очередь данная статья не содержит ни одного из перечисленных полномочий Президента Украины. Согласно статье 8, Конституция Украины имеет высшую юридическую силу, а законы Украины должны соответствовать ей. Итак, полномочия Президента Украины не могут быть расширены законами, то есть актами низшей юридической силы по сравнению с Конституцией Украины. 

В сфере национальной безопасности и обороны статья 106 Конституции Украины определяет Президента Украины как того, кто обеспечивает государственную независимость и национальную безопасность (п. 1 части 1 статьи 106) и Верховного Главнокомандующего Вооруженных Сил Украины (п. 17 части 1 статьи 106). Действуя в этих качествах, Президент Украины осуществляет следующие полномочия: 

• вносит в Верховную Раду Украины представление о назначении Министра обороны Украины (п. 10 части 1 статьи 106); 
• назначает и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных Сил Украины, других военных формирований; осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства (п. 17 части 1 статьи 106); 

• возглавляет Совет национальной безопасности и обороны Украины (п. 18 части 1 статьи 106); 
• вносит в Верховную Раду Украины представление об объявлении состояния войны и в случае вооруженной агрессии против Украины принимает решение об использовании Вооруженных Сил Украины и других образованных в соответствии с законами Украины воинских формирований (п. 19 части 1 статьи 106); 
• принимает в соответствии с законом решение о всеобщей или частичной мобилизации и введении военного положения в Украине или в отдельных ее местностях в случае угрозы нападения, опасности государственной независимости Украины (п. 20 части 1 статьи 106). 

Как следует из указанного перечня, полномочия Президента Украины заключаются в назначении и освобождении от должностей, а также в объявлении состояния войны, военного положения, мобилизации. Те полномочия, которые предложены в тексте законопроекта, выходят за пределы исчерпывающего перечня полномочий, установленных в статье 106 Конституции Украины, а следовательно, есть риск признания таких положений законопроекта, в случае его принятия в качестве закона, неконституционным. Стоит отметить, что текст законопроекта в этом существенно не отличается от его предыдущего варианта. Контраверсионные нормы предыдущей редакции, доступной для общественного обсуждения, оставлены без изменений или встроены в другие статьи законопроекта, например, полномочия Президента Украины определять контактную линию и перечень временно оккупированных районов, территорий территориальных общин и их частей, перечень территориальных общин на контактной линии, были перенесены из статьи 1 предыдущей редакции в статью 4 зарегистрированного законопроекта. 

Кроме того, некоторые из предложенных законопроектом положений о полномочиях Президента Украины четко указывают на сферу административно-территориального устройства (статьи 4 и 6 законопроекту), что может иметь противоречия статье 106 Конституции Украины, ведь согласно ей к полномочиям Президента Украины не относится ничто, что связано с этой сферой. Зато сфера административно-территориального устройства находится в ведении Верховной Рады Украины и Кабинета Министров Украины. Таким образом, предложения предоставить Президенту Украины определенные полномочия из сферы административно-территориального устройства не является присущими для него в соответствии с Конституцией Украины. 

Еще одной новацией является часть 8 статьи 5 законопроекта «не допускается установление связей и взаимодействие народных депутатов Украины, депутатов местных советов, органов местного самоуправления Украины, их должностных лиц с Российской Федерацией, ее государственными органами и органами местного самоуправления, оккупационными силами и оккупационными администрациями Российской Федерации, их должностными лицами по вопросам, связанным с преодолением последствий вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, без полномочия на это от Президента Украины». Формулировка этой нормы четко указывает на круг вопросов, для решения которых допускается установление связей с Российской Федерацией только при условии предоставления полномочий на это от Президента Украины – вопрос, связанный с преодолением последствий вооруженной агрессии. Стоит отметить, что подобное право Президента, с одной стороны, может быть следствием его полномочия как главы государства представлять государство на международном уровне, осуществлять руководство внешнеполитической деятельностью, вести переговоры и заключать международные договоры (п. 3 части 1 статьи 106). В таком случае нет смысла отдельно фиксировать это полномочия еще и в законе, поскольку нормы Конституции Украины являются нормами прямого действия. С другой стороны, исходя из природы вооруженного конфликта (а законопроект направлен именно на преодоление последствий последнего) и логики вещей, такое право должно предусматривать предоставление полномочий определенным лицам представлять государство исключительно в мирном переговорном процессе с целью заключения мирного договора. Однако, как уже было отмечено, это входит в понимание полномочий Президента Украины как главы государства, предусмотренного п. 3 части 1 статьи 106 Конституции Украины. При этом, часть 8 статьи 5 законопроекта содержит самую широкую формулировку без ее детализации и без указаний, в частности, о мирном переговорном процессе. Необходимо отметить, что вопросы, связанные с преодолением последствий вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, значительно шире, а мирный процесс является лишь их составляющей. Поэтому стоит уточнить указанную норму. 

3. Компоненты переходного правосудия выписаны фрагментарно и не представляют целостной системы. 

Законопроект содержит Раздел II, посвященный отдельным элементам переходной юстиции (статьи 9-14 проектов). Исходя из формулировки норм этих статей, элементами, которые получат свое законодательное урегулирование, являются привлечение к ответственности лиц, виновных в грубых нарушениях международного права по правам человека и международного гуманитарного права; поиск истины и обеспечения права на правду. В то же время другие элементы переходного правосудия, в частности компенсация и возмещение вреда, формирование кадрового резерва, содержащиеся в других разделах этого законопроекта, уже говорят о нарушении внутренней структуры этого текста и определенную внутреннюю несогласованность. 

Необходимо указать на фрагментарность подходов к элементам переходного правосудия. Вопрос ответственности в этом контексте вообще можно разделить на два направления: уголовная ответственность за преступления против человечества, а также военные преступления и ограничения на занятие должностей, в частности выборных (люстрация). Законопроект освещает обе тематики. Однако статья 9, согласно которой предусмотрено привлечение к ответственности лиц, совершивших военные преступления и преступления против человечества, посвящена только амнистии и принципам освобождения от ответственности, хотя сам компонент переходного правосудия в отношении этого значительно шире и охватывает не только указанные вопросы. Так же и статья 10 законопроекта, которая де-факто касается люстрации, определяет лишь отдельные положения. Кроме того, в тексте этого законопроекта сделана та же методологическая ошибка, что и в предыдущих редакциях – ничего не сказано о действующем Законе Украины «Об очищении власти», который так же устанавливает принципы проведения люстрации и соответствующие механизмы. Часть 2 статьи 10 законопроекта лишь отмечает, что основания и порядок применения ограничений на занятие должностей определяется законом, однако без упоминания о существующем законе. К тому же в Заключительных и Переходных положениях опять-таки нет указания на то, будет ли меняться или приниматься в новой редакции Закон Украины «Об очищении власти». Учитывая это, есть риск того, что в случае принятия специального закона об ограничениях права на занятие должностей, в Украине могут действовать два закона, касающиеся люстрации. 

Другим элементом переходного правосудия,  упомянутом в проекте закона, является поиск истины и обеспечения права на правду. Об этом говорится в статье 12 проекта. Однако более детальный анализ этой нормы позволяет утверждать, что речь идет не о праве на правду в понимании переходного правосудия, а о праве на информацию, что по содержанию значительно уже и может быть лишь одним из составляющих самого права на правду. Указанный элемент переходного правосудия тесно связан с привлечением к ответственности, а право на правду содержит право жертв вооруженного конфликта и общества знать, в частности, о ходе уголовного расследования. Кроме того, этот компонент переходного правосудия предусматривает создание внесудебных механизмов для поиска истины, которые бы дополняли национальную систему правосудия с целью более качественного расследования случаев грубых нарушений прав человека. Однако законопроект в этом смысле ограничен и включает только одну статью 12, которая является общей, и в которой, по сути, осуществляется подмена понятий – право на правду заменяется правом на информацию, что не соответствует содержанию указанного элемента переходного правосудия. 

Учитывая это, названный Раздел требует тщательного изучения и тщательного анализа с точки зрения соответствия международным документам о переходном правосудим, где подробно расписано, в чем заключается основная цель переходного правосудия, его принципы и задачи, а также, возможно, доработки с точки зрения надлежащей реализации элементов переходного правосудия. Попутно надо отметить, что согласно Резолюции Совета по правам человека ГА ООН (A / HRC / RES / 12/11/2009) государствам рекомендовано при разработке государственной политики переходного периода брать во внимание специфику контекста с целью предупреждения повторения нарушений прав человека и обеспечения социальной сплоченности, образованности общества, контроля над процессом и открытости на национальном и локальном уровнях. Кроме того, все необходимые механизмы, как судебные, так и внесудебные, среди которых привлечение виновных к ответственности, репарации, поиск истины, институциональные реформы, контроль за должностными лицами или сочетание этих инструментов, должны быть внедрены. 

4. Вопрос конвалидации очень ограничен, при этом отсутствует даже минимальное описание того, каким образом конвалидация будет происходить, каковы ее общие принципы и механизмы. 

В проекте определен термин «конвалидация», однако кроме упоминания о том, что порядок конвалидации сделок на временно оккупированных территориях будет определен в отдельном законе, в проекте закона отсутствует общее понимание того, какими будут рамки, принципы проведения конвалидации. Поэтому парламентариям предлагается поддержать сам факт введения процедуры конвалидации в будущем без предоставления объяснения, каким образом и кем эта процедура может проводиться. 

В то же время глава о конвалидации посвящен государственной регистрации актов гражданского состояния и признанию полученных квалификаций, результатов и сроков обучения на временно оккупированных территориях. Вопрос использования информации из документов, выданных на временно оккупированных территориях, является предметом дискуссии уже не первый год. Так, до сих пор отсутствует административный внесудебный порядок регистрации фактов рождения и смерти на таких территориях, несмотря на прямое указание в Законе о необходимости разработки такой процедуры. И хотя Проект содержит упоминание указанной проблемы, никаких вариантов решения не предлагается. 

Дополнительно стоит обратить внимание на угрозу, которая заложена в части 3 статьи 13 проекта Закона. Так, документы об образовании, выданные на временно оккупированных территориях, не признаются, а для получения документов о базовом среднем и среднем образовании осуществляется аттестация признания результатов обучения и периодов обучения на временно оккупированных территориях в порядке, определенном центральным органом исполнительной власти в сфере образования и науки. При этом в проекте закона не упоминается порядок аттестации для признания полученных квалификаций, результатов и сроков обучения в системе высшего образования, полученных на временно оккупированных территориях. Из логики статьи выходит, что документы о получении высшего образования на оккупированных территориях не признаются. Впрочем, в данный момент существует устоявшаяся практика, согласно которой проводится аттестация признания результатов и сроков обучения в высших учебных заведениях в соответствии с Приказом Министерства образования и науки Украины от 19.05.2016 № 537 «Об утверждении Порядка прохождения аттестации для определения полученных квалификаций, результатов обучения и периодов обучения в системе высшего образования, полученных на временно оккупированной территории Украины после 20 февраля 2014 года, зарегистрировано в Министерстве юстиции Украины 30 мая 2016 под № 793/28923». Таким образом законопроект предлагает прекратить эту практику без указания причин такого решения. 

Одним из основных компонентов переходного правосудия, является налаживание отношений с жителями оккупированных территорий и их реинтеграция. За семь лет оккупации на этих территориях получено большое количество образовательных документов, бывшие выпускники продолжают работать и жить на этих территориях. Требование подтверждения знаний, полученных по результатам школьного обучения, и отсутствие механизмов подтверждения полученных квалификаций в результате получения университетского образования приведет к существенным сложностям в трудоустройстве молодежи на оккупированных территориях и, как следствие, –  к колоссальной безработице и еще большему экономическому упадку. Такая позиция Правительства Украины относительно будущего жителей оккупированных территорий может привести к увеличению количества поступающих в российские высшие учебные заведения. 

Таким образом, требование по аттестации должно быть ограниченным и касаться отдельных предметов и дисциплин, изучаемых на оккупированных территориях. Кроме того, должна быть предусмотрена возможность получения знаний и умений доступ к которым сейчас ограничен или отсутствует (например, курсы повышения квалификации по факультативными дисциплинами по украинскому языку и литературе, истории Украины и т.д.). 

Дополнительно необходимо отметить, что положения статьи 13 проекта Закона почему-то охватывают только вопросы конвалидации юридически значимых действий, государственной регистрации актов гражданского состояния и вопросы непризнания образовательных документов. В то же время есть много других документов, выданных на временно оккупированных территориях, которые не входят в эти группы документов (например, документы медицинского характера, судебные решения и т.д.). 

5. Ссылки в тексте проекта на Законы, которые еще не существуют, нарушают принцип правовой определенности. 

Текст законопроекта содержит немало отсылок на законы, которые должны устанавливать отдельные процедуры, предусмотренные настоящим законопроектом. Например, в статье 9 указывается, что особенности амнистии и освобождения от уголовной ответственности лиц, совершивших уголовные преступления в связи с временной оккупацией, определяются законом. Или в статье 10 указано, что основания и порядок применения ограничений права быть избранным на местных выборах и на занятие должностей определяются законом. В статье 36 законопроекта содержится упоминание Закона Украины «О правовых последствиях деятельности, связанной с временной оккупацией», о нем говорится также в Заключительных и Переходных положениях как о таком, который необходимо принять. 

Более того, пункт 3 раздела VII «Заключительные и переходные положения», содержит требование признать утратившими силу со дня вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «Об основах государственной политики переходного периода»» ряд законов Украины, в частности профильного закона, который регулирует реализацию прав и свобод жителей оккупированной территории Крыма (Закон Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовом режиме на временно оккупированной территории Украины»). При этом Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «Об основах государственной политики переходного периода»» еще не существует, его проект не разработан. 

Несмотря на упоминания указанных законов, они еще не приняты и даже не разработаны и не представлены на рассмотрение Верховной Рады Украины. Впрочем создается впечатление, что по логике разработчиков вместе с законопроектом 5844 все эти пока несуществующие законотворческие инициативы должны составлять систему и создавать определенную сферу законодательства Украины относительно политики переходного периода. Действительно, Проект Закона «Об основах государственной политики переходного периода» является скорее политической декларацией и предлагает определить очень общие направления действий государства в условиях вооруженного конфликта и во время преодоления его последствий. По сути он является общим законом, а другие законы – специальные – должны быть направлены на реализацию его положений. В таком случае они должны быть приняты одномоментно или друг за другом в очень сжатые сроки. Однако пока выглядит так, что разработан только один проект закона (5844). Впрочем принятия одного лишь этого зпроекта закона без принятия других законов, направленных на развитие его норм и создание полноценных механизмов его реализации, превратит этот проект закона в сугубо декларативный, а его нормы не смогут быть реализованы на практике. 

6. Законопроект содержит императивные предписания относительно явлений и процессов, по которым предстоит широкое общественное обсуждение и должен быть проведен диалог, в частности с жителями ныне оккупированных территорий Украины. 

Так, статья 22 проекта Закона содержит основные элементы памяти жертв вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины. Кроме того что, как отмечалось выше, проект Закона не содержит определения того, кто может считаться жертвами вооруженного конфликта, эта статья определяет форму комеморации (музей преодоления агрессии Российской Федерации против Украины, мемориальные комплексы памяти жертв вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины), место образования музеев и мемориальных комплексов (Киев, а также Донецк, Луганск, Севастополь и Симферополь после их деоккупации). Не является понятным, каким образом происходило определение мест и форм комеморации, при том, что эти вопросы являются очень чувствительными в поляризированном обществе, которое находится в состоянии продолжающегося вооруженного конфликта, и для развития мира является крайне важным проведения широкого обсуждения подобных мероприятий памяти жертв вооруженного конфликта. 

7. Отмена нормативно-правовых актов, регулирующих правовой статус Автономной Республики Крым и города Севастополь. 

Законопроект определяет Автономную Республику Крым и город Севастополь как временно оккупированную территорию, которая является неотъемлемой частью территории Украины, на которую распространяется действие Конституции и законов Украины. В то же время Раздел VII «Заключительные и переходные положения» отменяет ряд Законов Украины и постановлений Верховной Рады Украины относительно правового статуса Автономной Республики Крым и города Севастополь. 

Крым как административно-территориальная единица имеет специальный статус автономии со своими историческими аспектами и сложностями. Причинно-следственная связь нахождения Крыма в составе Украины, цепь создания и деятельности органов власти в Крыму прослеживаются именно Постановлениями ВРУ, начиная с 1991 года. Поэтому не понятно обоснование необходимости отмена ряда нормативно-правовых актов, фактически отражающих историю становления Автономной Республики Крым и города Севастополь как полноценных административно-территориальных единиц Украины. 

Важно отметить, что нормативно-правовые акты, которые предлагается отменить в проекте, регулируют порядок деятельности органов власти, вопросы гражданства, статус Автономной Республики Крым и города Севастополь и т.п., которые в свою очередь только рамочно указаны в Конституции Украины и Конституции Автономной Республики Крым. 

Вывод. Разработка проекта Закона «Об основах государственной политики переходного периода» является важным шагом для продолжения широкой общественной дискуссии вокруг вопросов, связанных с преодолением последствий вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, деоккупации и реинтеграцией временно оккупированных территорий Украины. 

В то же время Проект содержит довольно контраверсионные положения, часть из которых может ухудшить ситуацию с реализацией прав и свобод лиц, пострадавших от конфликта по сравнению с существующей ситуацией. К таким вопросам можно отнести предложение авторов законопроекта признать утратившими силу ряд законодательных актов, касающихся статуса Автономной Республики Крым и города Севастополь. Кроме этого, нуждаются в уточнении, пересмотре и существенной доработке новые понятия, которые вводятся проектом Закона, с целью соблюдения принципа правовой определенности и недопущения неправильной трактовки и правоприменения. 

Таким образом, Проект Закона «Об основах государственной политики переходного периода» требует доработки с привлечением экспертов национальных и международных организаций, профильных органов государственной власти. 

Анализ подготовлен экспертами общественных правозащитных и благотворительных организаций:  

ГО «Донбасс СОС», 

ГО «Крим СОС», 

БФ «Право на Защиту», 

БФ «Восток-СОС», 

ГО «Гражданский холдинг «ГРУПА ВПЛИВУ», 

БФ «Stabilization Support Services»,

ГО «Центр прав человека ZMINA», 

ГО «Кримська правозащитная группа»,